是投票不是公投：俄罗斯修宪全民投票之法律解读

2024/2/10
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3月17日，俄罗斯总统普京签署总统令，确认俄联邦宪法修正案全民投票时间为4月22日。未来可能根据疫情发展情况，对俄宪法修正案全民投票的时间进行相应调整。根据法律规定，俄宪法修正案的投票时间应当至少晚于相关总统令颁布之日的一个月，但法律没有对投票可能发生的延期的具体时限作出限制。鉴于疫情，普京称可采取法律允许的各种方式进行投票，包括在家投票。

俄罗斯宪法，图片来源：俄新社

许多媒体在报道时，都用了“全民公投”一词。然而这次俄罗斯修宪，从普京一开始提出投票这个概念到3月17日正式的总统令公布，所用的词一直都是общероссийское голосование，全俄投票，英语的对应表达即vote（路透社等老牌媒体非常严谨，用的便是nationwide vote）。那么，公投和投票到底有什么区别呢？这次俄罗斯修宪采取的方式究竟是哪一种？为什么？在此略述一二。

一、基本概念

公投，即全民公决，英语中称为referendum。这两个词，在俄语中对应рефередум。公投是直接民主制的一种体现。完全的直接民主制即所有公民为政策做决定。公投适用于对国家、地区和地方有重大意义的事项。公投必须有立法基础，其结果具有法律约束力，必须予以执行。

而全民投票，则称之为nationwide vote，俄语中对应的说法为всенародное голосование。全民投票是代议制民主的一种体现，可以针对任何事任何人进行投票。全民投票可以没有立法基础，其投票结果解释权归发起人所有，且没有强制执行力，也即，投票结果可以仅作参考。

另外还有一个词plebiscite，俄语中对应的说法为плебисцит，这个概念相对比较模糊，各种定义不太一致。一般来说，plebiscite较常用于涉及新宪法等主权方面的决定，但其法律基础模棱两可。有学者认为，plebiscite是非民主制下的投票，历史上拿破仑、希特勒、墨索里尼等独裁者都曾用plebiscite作为工具，是一个相对具有负面意义的词。可以看到，一些西方国家的宪法中，避用plebiscite一词，而只用referendum。只不过现代媒体经常将plebiscite和referendum两个词混用。

二、俄罗斯全民公投程序

俄罗斯联邦宪法第3条中明确了人民意志的最高直接体现方式是全民公投和自由选举。全民公投的组织规则和举行程序受两项具体的法律约束，即2004年6月28日颁布的《俄罗斯联邦全民公投法》（下称“俄公投法”）及2002年6月12日颁布的《关于俄罗斯联邦公民选举权和参加全民公投权的基本保障法》。

按俄公投法规定，全民公投不能与联邦选举同时举行，不能在紧急状态或战争状态举行，亦不能在现任总统或国家杜马最后一年任期时举行。全民公投设置的问题答案必须具有二分性，且答案明确，不能引起歧义，即问题的答案有且只有两项选择——“是”或“不是”。以下问题不能进行公投：关于改变俄罗斯联邦各主体地位的问题；总统和议会的选举和任期问题；关于联邦政府公务员的人事问题；与根据俄罗斯联邦参加的国际条约任命的组织或官员有关的问题；关于采取紧急措施以确保人民的健康和安全；宪法将其称为联邦国家权力机构专有权限的问题。

图片来源：塔斯社

俄公投法规定，制宪议会、联邦政府机构或俄罗斯联邦公民可以倡议发起公投。为了组织全俄公投，倡议者必须创建一个地区倡议小组，参加人数应至少为100名倡议小组所在地区的永居公民。倡议小组将公投问题提交给中央选举委员会审议，中央选举委员会于10天内给出问题是否合法的结论，在这一结论的基础上，地方选举委员会于收到申请后的15天内对该倡议小组予以注册。在第一个地区倡议小组注册后的两个月内，应在俄罗斯联邦超半数的行政主体内建立起类似的地区倡议小组。随后，各地区倡议小组应向中央选举委员会提交全民公投的申请，并附上公投问题。中央选举委员会应在10天内作出决定。

倡议小组注册完成后，应在45天内收集不少于200万个选民签名，其中每个联邦主体的签名不超过5万个。收集的签名提交至中央选举委员会，中央选举委员会在30天内至少抽检40％的签名，无效签名的数量应少于抽检总数的5％。根据抽检结果，中央选举委员会于5天内决定举行全民公投，并呈交总统，同时通知议会两院。总统于收到中央选举委员会决定后10天内向宪法法院提出申请，要求审查公投倡议是否违宪。如宪法法院查明公投倡议合宪，总统至晚于15天后确定全俄公投的日期。

如果超过半数的选民参加投票，公投即视为有效。如果参加投票的公民中有半数以上赞成全民公决的问题，则中央选举委员会将认可公投结果。公投结果自中央选举委员会公布之日起生效。

从以上程序可以看出，法律意义上的全民公投不仅程序复杂，而且是一个漫长的过程。

现代俄罗斯历史上总共举行过三次公投：1991年3月17日任命俄罗斯联邦总统公投；1993年4月25日俄罗斯总统叶利钦信任案公投；最后一次公投是1993年12月12日新宪法生效公投，当时同时举行了国家杜马和联邦委员会的选举。那次公投有54.81％的选民参加了投票，58.43％的投票者投了赞成票，41.57％的投票者投了反对票，新宪法获得通过。也就是说，1993年宪法生效后，俄罗斯从未举行过公投。

三、2020年罗斯修宪投票

如本文开头所述，此次俄罗斯修宪，采取的是全俄投票，而非严格法律意义上的全民公投。全俄投票可由总统本人倡议，并以总统令的形式确定。宪法法院审查修正案草案合宪之后，举行全民投票，如修正案获得超半数的投票公民支持，便获得通过。而俄罗斯联邦宪法法院已于3月16日裁定修正案草案合宪。

俄罗斯1993宪法，图片来源：Yandex

宪法第108条第2款规定，如果联邦宪法至少获得联邦委员会议员四分之三多数和杜马议员三分之二多数批准，则视为已通过。另外，此次宪法修正案涉及的是俄联邦宪法的第3至8章。而宪法第136条规定，对俄罗斯联邦宪法第3至8章的修订以宪法规定的方式通过，并于获得至少三分之二的俄罗斯联邦主体的立法机构批准后生效。

从宪法的以上规定可以看出，对俄罗斯联邦宪法第3至8章的修订没有强制举行全民公投的要求。俄罗斯联邦宪法中第1、2、9章是不可更改的，如果要修订这三章，那事实上就不是修订了，而是换一部新宪法（这种情况下，需获得联邦委员会议员和杜马议员五分之三多数批准）才必须通过全民公投。

关于俄罗斯联邦宪法中第1、2、9章有一个值得注意的地方。根据宪法第135条第2款的规定，在就这三章修订举行全民公投前，必须先成立制宪会议。制宪会议的职责是确认这三章的不可更改性或准备新的宪法草案。但是，俄罗斯从1991年以来，从未出台过关于制宪会议的法律，制宪会议也即是一纸空文。既然没有这个机构的存在，那就无法对宪法第1、2、9章进行修订，这三章实际上就是不可更改的，也即意味着，目前俄罗斯没有产生新宪法的立法机构。

结合宪法的以上规定，再来看一下此次全民投票。本文基本概念部分已经提过，有别于具备严格法律基础的全民公投，全民投票结果没有强制性的法律约束力。但是，此次修宪委员会的修正案草案中包括了全民投票生效程序、条件和效力这一项，且已获得杜马通过，并通过了宪法法院的合宪审查。草案中的全民投票生效程序、条件和效力（见本文第三部分第一段）实际上和俄罗斯宪法和公投法规定的公投部分一致，也即，此次全民投票结果有效的条件是获得超半数投票公民支持，且全民投票结果是新宪法修正案生效的前提条件。但是，两者依然有一项重要区别，公投要求超半数选民参与投票（即实际生效条件是获得超25%的选民支持），而此次全民投票并没有对参与投票的选民比例作出规定（有杜马议员曾提案要求设置50%的最低投票率要求，但提案被否）。

图片来源：生意人报

综上所述，俄罗斯此次修宪采用了全民投票的方式，有两个主要的原因：1）宪法对3-8章的修订没有举行全民公投的强制性要求，全民投票亦符合法律规定；2）全民公投法律程序复杂，过程漫长。而从俄罗斯此次修宪的倡议提出到现在的进程来看，推进速度很快，这证明了倡议者希望尽快圆满完成此次修宪任务，显然，漫长的全民公投与这一目标不符。

参考来源：

1. .constitution.ru

2. .kremlin.ru

3. sbase.garant.ru/

4. «Правила проведения референдума в России. Досье», ТАСС, stass.ru/info/5440292

5. «Чем голосование отличается от референдума и почему решено голосовать?», ЯндексДзен, szen.yandex.ru/media/zhizn_zdes/chem-golosovanie-otlichaetsia-ot-referenduma-i-pochemu-resheno-golosovat-5e4f89643880365bb3163f73

6. «Измененияв Конституцию. Разберёмся. Не спешим голосовать ЗА», Яндекс Дзен, szen.yandex.ru/media/udyadibila/izmeneniia-v-konstituciiu-razberemsia-ne-speshim-golosovat-za-5e25d5a5dddaf400b2814925?utm_source=serp

7. «Referendum or plebiscite: what’s the difference? », The UK is a Changing Europe, sukandeu.ac.uk/referendum-or-plebiscite-whats-the-difference/#

作者：管雪青

北京市信达立律师事务所实习律师

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